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經濟觀察報發表我社圖書書評:有節制的民主與競爭性的威權體制,“新加坡模式”能走多遠?

來源:2018年10月《經濟觀察報·書評》   發布日期:2018-11-07 15:10


  長期以來,人們在提到新加坡政治模式時,習慣于稱之為威權政體。新加坡建國之父李光耀,這位留學英國的政治家,在許多人印象中同樣也是威權有余、民主不足。事實上,新加坡作為一個現代化的發達國家,其民主特色同樣非常顯著,這在李路曲教授新著《新加坡道路》一書中得以充分體現。


  新加坡發展道路最引矚目的成就是,經過20多年的時間,在上世紀80年代初就已經躋身于發達國家行列。當前,新加坡人均GDP已達5.5萬美元,超過很多西方發達國家,是后發展國家中最早進入發達國家行列的。



小規模的強政府


  新加坡向來以治理優異著稱:政府高效而廉潔,在經濟和社會發展中起著重要作用,發展出了一套與多元化經濟社會相適應的“善治”模式。


  在公共管理機制上,新加坡是一個面積僅有718.3平方公里,常住人口約550萬的城市國家,但統計數據顯示,在人口規模和地域面積與之相當的中國城市中,政府機構的規模要比新加坡大得多。


  新加坡只設有中央政府,沒有地方政府,是一級政府的行政組織構造,其中內閣各部16個,法定機構40個左右,這其中還有近20個相當于中國的行業協會。而規模相當的中國省會城市和計劃單列市,均是市—區—街道三級政府結構,不但市一級政府設有直屬的政府分支機構—委、辦、局,而且還有區一級政府及其分支機構—局、委、辦。市一級的政府機構平均約有60個左右,此外每個區政府的行政機構設置平均也達到近42個,加上每個省會城市平均8個區,這樣一來,中國省會城市的政府機構比新加坡要多5倍以上。這還沒有把街道一級行政組織和黨的專職機構統計進去(新加坡除黨的中央總部外,沒有專設的黨的分支機構)。新加坡政府的行政層級少,機構規模小,這使得政治輸出和輸入直接而通暢,較少會產生政策扭曲的現象,因此政府的治理工作就相對簡單。本書特別指出:“從新加坡的情況來看,保持一個主導社會和經濟發展的強政府并不一定要保留龐大的政府機構。”


  新加坡政府的效率很高,它以小而強的政府來主導經濟和社會的發展。小政府表現在政府的機構少和官員少;強政府表現在政府主導經濟和社會的發展,并實現了有效治理。例如新加坡住屋發展局,就以較好地解決了民眾的住房問題而聞名于世。它承擔著改善民眾住房的任務,一方面享受政府或國家法令提供的優惠政策,另一方面引入市場機制,在政府與市場的有機結合下,不但加速推動了住房建設,而且使其因市場機制的引入有較充足的資金保證。


  在經濟方面,新加坡的市場是最自由與最規范的,經濟主體都享受到法律的有效保護。以對國有企業的管理為例,新加坡的國有企業在國民經濟中占的比重很大,卻很有效率,高效的國有企業給新加坡創造了巨大的財富。國有企業高效的原因并不是來自壟斷特權,而是政府給國有企業像民營企業一樣提供了自由和規范的市場環境,并遵照市場原則設計了現代企業制度,按照任人唯才的原則選派企業精英進行管理。


  在基層社會治理上,新加坡獨特的“互賴式治理”特征尤為明顯,通過自上而下與自下而上兩種社會組織的創立方式,構建了較為和諧的政府與社會的關系。前者是由政府自上而下創建的,這種社會組織是半政府半民間性質的,如人民協會領導下的居民委員會,還有早期的民眾聯絡所等。它的功能是貫徹政府的方針,組織民眾活動,溝通民眾與政府之間的聯系。由于這種社會組織的領導成員并不是專職的,因此,他們并不總是政府的代言人,而在很大程度上是民眾與政府溝通的橋梁。應該說,這類社會組織的特點就是它的半政府性和半民間性,民眾可以在相當程度上決定這些組織的作用,而非完全由政府來控制社會組織。后者是自下而上的,也即由民間自發成立的非政府組織。近十幾年來,新加坡的非政府組織有很大的發展,尤其是在經濟領域,企業和企業組織的自由度很大。在近年來的多次國際經濟自由度排名中,新加坡都位列世界第二名。社會組織積極發揮作用,不僅調動了它們的積極性,也彌補了政府的不足,尤其是社會組織多是根據社會的需要運作的,不會產生不必要的浪費。

  

  從這個意義上講,“新加坡的政府機構簡單而高效,與它充分發揮社會組織的作用不無關系。為了適應經濟市場化和社會多元化的發展,新加坡政府提出了政府與社會組織進行‘互賴式治理’的方針,以建構政府與社會之間的良性互動關系,改革傳統的由政府單獨治理的方式。由此,新加坡政府對社會組織越來越持開放的態度,大力培育和創建社團組織,以實現政府與社會的‘互賴式治理’。”


  在社會組織的協助下,政府的簡政放權不僅不會導致治理能力的弱化,反而可以在不增設新的政府機構的情況下進行有效治理。采取這種“互賴式治理”模式有助于消弭國家與社會之間的相互不信任感,拉近二者的距離,構建合作式治理格局。社會組織能夠在國家的監管和指導之下逐步發育成長,政府也能在社會整合的同時,保持其自主性,增強執政效率,進而提升國家治理能力。


  按照聯合國亞太經濟社會委員會的定義,善治具有參與、共識導向、問責、透明、響應、有效和高效、公平和包容以及遵守法制等八項特征。從績效政治的視角來看,新加坡的治理模式確實屬于“善治”。


  李顯龍在總理2006年9月自我評估稱:“全球化的悖論在于它一方面限制了政府的角色,另一方面又使得善治比以往任何時候都要重要。善治不僅僅是對外開放經濟和使僵化的官僚機構煥發活力,它還需要為可持續發展創造條件,為改善社會各階層民眾的生活積極尋求政策。”



一黨執政下的競爭性政治


  對于新加坡政治制度的理解,有三點非常重要:選舉政治的競爭性、多黨政制的持續性與法治政府的有效性。


  首先,關于新加坡選舉政治,常見的批評性觀點是:人民行動黨利用手中掌握的國家政權,對選舉進行合法的操縱,“通過對程序立法的精心設計,以及經過對選戰策略的一系列精巧的技術性安排與處理”,以贏得大選。通常做法:一是推行集選區制度,以大黨優勢排擠小黨。新加坡于1988年推出了“集選區”制度。集選區是3人以上為一組的候選人群選區,其中必須有一名少數民族出身的候選人,一旦其中的人民行動黨候選人獲勝,三人就可以一起成為議員,一旦失敗,三個議席則為反對黨(需為同一黨籍)所得。在集選區制度下,人才匱乏的反對黨或不得不放棄集選區的競選,或即使勉強參選也難以獲勝。2011年之前,人民行動黨獲得了所有集選區的議席。二是任意劃分選區,拆散反對黨的力量。對反對黨占優勢、人民行動黨勝算不大的選區進行重新劃分,以削弱反對黨支持者的集中力量,降低反對黨的選舉成功率。




《新加坡道路》

李路曲/著

中國社會科學出版社

2018年10月


  但是我們也應注意到,新加坡選舉政治的競爭性——也就是說,雖然人民行動黨“一黨獨大”,但新加坡仍然存在多黨競爭,總統和國會議員都需要通過競爭性選舉產生。其中,總統由直接選舉產生且必須得到多數選民的支持,大多數國會議員必須得到所在選區多數選民的支持。總理由議會中占據多數席位的政黨領袖出任。人民行動黨實行“先當議員,再當官員”的政治人才遴選制度。即必須贏得選民的認可才能當選成為議員,而要成為各部部長乃至總理,必須成為被選民廣泛認可的資深議員。政府由國會中擁有多數議席的政黨組成,執政黨必須得到大多數選區的支持。新加坡合法存在的政黨大概有20多個,并且每次國會大選都有多個政黨參與競選。2011年大選后的新國會87個選區議席中,反對黨工人黨就占有6個議席,并首次贏得了阿裕尼集選區,高票固守住后港單選區。


  其次,自建國以來,新加坡一直存在多黨民主體制,反對黨政治已經是一種常態化。正如作者強調:“新加坡政治體系的可貴之處在于它并非是一黨專政,而是有眾多的反對黨存在,盡管這些政黨很小,不足以與人民行動黨相抗衡,但是各個政黨仍然能夠與人民行動黨爭奪同一批選民而競爭,并且足以對執政黨形成一定的壓力。”新加坡獨立50多年來,在人民行動黨一黨長期執政的情況下,即使是在上世紀60年代鎮壓左翼力量后,也未對任何政黨動用警力,70年代加強了對反對黨的控制,但從未剝奪反對黨在大選中與人民行動黨進行較量的權利。1981年反對黨重返議會,打破了國會完全由人民行動黨壟斷的格局。此后,反對黨力量逐步而緩慢地增強,盡管執政黨政府采取了各種措施限制反對黨的競選活動,但近20年來反對黨當選議員的人數和選民的支持率都在不斷攀升。進入21世紀以后,反對黨和社會組織都有較大的發展,在大選中形成了有效競爭的局面,新加坡民主的格局已經初步形成。


  從新加坡的情況可以看到,在一黨長期執政的環境中,不意味著民主政治不能適度發展。反對黨總是能夠贏得一定數量的席位,并在國家政治生活中發揮越來越重要的作用,成為擁護新加坡憲政體制的忠誠的反對黨。新加坡就是在一黨長期執政的環境中培育了民主的機制和現代法治建設,國會中的在野黨往往扮演基層民眾,對執政黨起到監督作用。政治學者蕭功秦在實地考察新加坡政治后,也明確指出,新加坡是一個在多黨民主體制的外殼下成功地保持一黨獨大的權威體制的國家,具有多黨制民主政治的一般特征:新加坡有定期舉行的一人一票的全國公開大選,有合法存在的反對黨,反對黨可以獨立宣布自己的政綱以爭取選民支持,議會中的多數黨有權組成政府施政等。


  第三,法治政府的有效運作是真實的,其形象是新加坡在世界上最耀眼的國家名片。新加坡政府以高效廉潔而著稱,在后發展國家中最早建立起法治社會,不但政府的廉潔指數多年位居世界前列,而且社會的法治化程度也名列世界前茅。新加坡對濫用職權、貪污受賄的官員懲罰特別嚴厲,從罰款、因被開除而喪失公積金、沒收財產、監禁到數罪并罰等不一而足。因為新加坡實行高薪養廉制度,官員退休后有一筆十分豐厚的公積金,且資歷越老公積金越高,若被查出貪污受賄公積金則全部沒收,所有的保障包括醫療費都沒有了。這使得新加坡官員違法成本特別高。規范權力運行執法嚴厲既表現為“有罪必懲”,也表現為“輕罪重罰”,過去就發生過因索賄50元未成而被判罰款6000元或6周的刑期替代的案例。


  不僅于此,新加坡法律實施具有平等性,不論官員的職位多高、權力多大、功勞多大,都必須在法律范圍內辦事,否則都會受到嚴厲的處罰。例如,李光耀的親密戰友、開國元勛鄭章遠,因被查出受賄50萬新幣,曾向李光耀求情但遭拒絕,后畏罪自殺。格林奈曾任新加坡商業事務局局長,在任時一直從事與商業犯罪斗爭工作,親自處理過多起轟動全國的商業刑事案件。但因其先后兩次對新加坡銀行人士撒謊,引誘他們投資其妻的度假村項目,結果被判“欺騙罪”,受到坐牢、開除公職的處罰,失去了每月1.2萬新元工資的職位,并被取消了50萬新元的公積金和30萬新元的退休金,從此不得再擔任公務員,還被律師公會取消了律師資格。1996年,李光耀父子因購房打折扣的傳言,而被提交國會進行了3天的辯論,面對別人的誹謗,李光耀同樣需要出庭接受法官的質問并自我澄清。


  正如本書所言,在法治建設的過程中,新加坡黨和政府的高層領導尤其是李光耀本人把傳統與現代性較好地結合了起來。他在進行國家政權建設和政治斗爭時,一方面運用國家政權的力量打擊反對派和社會不穩定勢力;另一方面在這一過程中盡可能依法行事,運用媒體保持一定程度的行動公開性和透明性,通過司法程序保持一定程度的合法性。在政治形勢穩定后,則積極地進行現代法治建設。而且,更為重要的是,新加坡對高層領導人的制約機制已經建立起來,其司法的獨立性已經越來越大,執政黨的領導人并不能隨意對司法進行干預。加之政治透明度越來越高,反對黨、媒體和公民對政府官員的監督越來越有力,因而其法治建設的成果不可能由于一黨長期執政或領袖個人的更替而被破壞。



“體制內”民主化


  從經驗層面來說,新加坡形成如今獨具特色的民主政治模式,與歷時半個多世紀的“漸進式”民主化與“體制內”民主化的政治發展過程有關。


  “漸進式”民主化是指對政治參與進行嚴格的限制,在此基礎上逐步培育公民意識,并進行制度創新來擴大民主的過程。與其他國家漸進式民主時斷時續,或者有進有退的現象相比較,新加坡的“漸進式”民主化可貴之處在于持續推進,從未間斷。人民行動黨在1959年執政后,新加坡經歷了一個民主動蕩期,這一時期各政黨間斗爭激烈,工人運動分裂,人民行動黨通過鎮壓各種反對力量,于20世紀60年代末建立起一黨獨大的威權統治。經過近三十年快速的經濟和社會發展,中產階級及其多元利益發展起來,進而推動新加坡民主在2011年5月的大選中取得了重要的進展。在這次大選中,反對黨的得票率不僅是自獨立以來最高的,接近40%,而且在總共81個國會議席中有6名候選人當選,其中工人黨取得了一個集選區的勝利,這相當于取得了一個地方政府的治理權。這次大選被稱為新加坡政治的分水嶺,在威權主義體制內孕育出民主的尖尖角。


  這種“漸進式”民主化在客觀上有很大的積極效應。它在保證一黨威權體制相對穩定的前提下逐步放松管制,釋放社會政治、壓力。對民主的培育主要是允許反對黨的存在與發展,使媒體越來越中立,允許民眾投反對黨的票和發表不同的言論,可以直接批評政府的政策。其中新加坡的集選區制度是體現這一特色的重要的制度創新,它既抑制了政治參與的快速膨脹,也沒有打壓政治參與,而是通過提高政治參與的門坎來引導有序政治參與,在選民和反對黨政治素質不斷提高的情況下則促進了政治參與。


  “體制內”民主化更是本書對新加坡政治發展道路的創新性發現。當代世界民主轉型的方式可以分為“體制外”和“體制內”兩種范式或類型,前者即經典意義上的以“政黨輪替”為標志的民主轉型,也即以往大多數政體的轉型方式,后者則是在民主化新趨勢下形成的沒有發生政黨輪替的民主化方式。李路曲教授認為,新加坡可稱為“體制內”民主化的典型案——威權時期就一直執政的政黨仍然執政、國家制度的基本形式沒有發生重大變化的情況下,逐步發展起了多黨競爭和公平的選舉,并把民主治理發展到了較高的水平。


  客觀而論,相比大多數國家的民主化,“體制內”民主化的路徑具有明顯的穩定性。其典型意義還在于,形成這種轉型范式的主要因素具有相當的普遍性:政治現代性積累和內化的程度是民主的基本條件成熟的決定性因素;黨國關系的疏離或緊密程度決定著民主化路徑的穩定程度;體制的復合性、包容性和制度化水平的高低決定著“體制內”民主化發展的程度。


  從制度變遷的視角來看,這種結構性替代更加開放和多元,不但受到更為復雜的外部和內部因素的影響,而且應對這些因素的制度也更為開放和多元,新的制度和新的環境不停地發生交換,進而產生差異化的新的結構性替代,最終結果是,轉型不一定會帶來劇烈的、斷裂式的變遷。


  近十年來,“體制內”民主轉型已經不是從封建體制向近現代體制的轉型,而是在經歷了不同政治發展階段上的數次不完全的轉型后,從具有相當現代性的半傳統、半現代體制向更現代的體制的轉型,因而過去的那種尖銳而激烈的質性的制度對抗已經不復存在。新加坡的經驗表明,“漸進式”民主化與“體制內”民主化轉型路徑,可以在相當程度上抑制轉型所帶來的無序或暴力,保持政治社會穩定和治理績效;執政黨也無須因擔心失去執政地位而過度地打壓民主力量,可以較為主動地推動民主的進程,對各種政治力量來說是一種共贏。



新加坡范式:有節制的民主


  美國斯坦福大學的弗朗西斯·福山在2014年出版的《政治秩序和政治衰敗:從工業革命到民主全球化》一書中,系統地探討了近代以來各政治共同體政治社會運作的機理,提出一個秩序良好的社會需要具備強政府、法治和民主問責三個基本要素。福山像導師亨廷頓一樣,批判了那種認為只要推進現代化就可以提高國家治理水平的論調,認為政治發展順序非常重要。在進入現代化轉型之后,應先建立強勢政府而不是大眾民主,尚未建立有效統治能力就進行民主化的政府無一例外的會遭受失敗。1980年代以來,“第三波”民主化浪潮席卷許多發展中國家,但是只有少數國家或地區實現了政治穩定與社會經濟的發展,大多數國家都沒有實現穩定有而序的發展。如何處理好政治秩序與政治發展的關系,是后發展國家進行有效治理的根本問題。


  新加坡穩定有序地民主進程,對后發展國家有很大的借鑒意義,亦是對福山觀點的有力支持。“漸進式民主”與“體制內民主”的轉型方式,可以持續地推進國家治理方式的變革,從而使經濟、社會和政治都穩定地向前發展,既沒有出現無序狀態也沒有出現中斷或倒退。雖然新加坡的民主測量指數還未達到歐美民主政體的標準,但是由于其國家治理水平較高,民眾的民主權利實現程度也相對較高,新加坡的憲法盡管沒有賦予人民充分的民主權利,但人們可以充分地享受到憲法和法律所規定的那些不多不少的民主權利。


  國防大學課題組在《新加坡發展之路》書中,對新加坡民主模式概括為:“在保持經濟長期快速增長、建成法治社會、構建以中產階層為主體的社會結構基礎上,穩妥、有序地推動了國家從少數人主持的精英政治向精英政治與人民民主政治相結合的方向發展,確保了國家的持續發展和長久繁榮。”從這個意義上講,新加坡的民主實質上是一種有節制的民主。新加坡選擇這種有節制的民主模式,從深層次說,還是與李光耀早年對自由民主的審慎態度有關。他在回憶錄中談到,民主治理的關鍵,首先必須有一群政治參與興趣濃厚且時刻保持警覺的選民,由他們選舉政治家管理國家事務,然后還要通過民意的力量約束他們選舉出來的政治家。其次,一個民主社會必須存在多個講誠信、有能力的政黨,使這個社會在更換領導人時有其他選擇。李光耀因此強調,一人一票的議會民主制,只有人民面臨多項選擇但能理性選舉時方可實現良性運作,永遠不會出現最理想的選擇,“好政府取決于由人民選舉、對人民負責的代表明智、謹慎且有效地動用這些權力。要想建立高效的政府,你必須選擇優秀的人擔任政府職務。如果一個民族因為找不到合適的人才運作民主制度,那么無論這個制度多么完美,終將消亡。”


  李光耀的審慎與憂慮不是沒有道理,作為一種比較成功的現代國家治理模式,新加坡的經驗雖然可以超越城市國家與文化界限,但歷經半個多世紀的發展,其也面臨著新的挑戰。特別是從上世紀80年代開始,新一代受過良好教育的選民人數不斷增加。他們不同于堅定支持人民行動黨的老一代選民,不僅對物價上漲、工資貶值、交通擁擠、組屋申請難等民生問題方面較為敏感,而且也較反感人民行動黨“高薪養廉”、“高薪攬才”的精英主義。新一代選民的自由與平等觀念日益進步,對執政黨認同感不強,反而較為同情反對黨,重視對政府權力的監督與制約。新加坡未來政治體制如何演變,如何平衡民主與民粹的關系,不啻為一個世紀性的制度難題。




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